解读《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》

近年来，国家出台了一系列规范地方政府性债务的政策，从2014年新预算法和43号文提纲挈领地指明未来地方政府融资方式，至40号文、225号文、88号文等配套细则发布，地方政府债务管理改革取得了阶段性的成效，截至2016年末地方政府债务率为80.5%，较2015年下降8.7个百分点，地方政府债务增长得到了有效控制。但个别地方政府、金融机构、中介机构政策落实不到位，导致历史存量违法违规举债担保遗留问题仍未得到解决。为了尽快解决当前地方政府融资出现的问题，2017年5月3日，财政部联合发改委、司法部等六部委发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号，以下简称“50号文”），其从清理整改地方政府违规担保、强化城投企业融资管理、规范PPP运作模式、健全地方政府融资机制、建立跨部门联合监测机制和推进地方政府信息公开六个方面规范地方政府举债融资行为。50号文是新预算法、43号文等相关法律政策的延伸及细化，直指当前地方政府融资的灰色地带，针对性强，且政策及时，可有效避免违规举债行为大范围蔓延、破坏近年地方政府债务管理改革所取得的成果。

1、违规担保下达最后通牒，对外担保市场化开启。50号文要求对地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。对于此次整改地方政府违规担保，其与新预算法规定“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”的精神内涵一致，且该整改从2016年10月财政部在摸底地方政府债务实际情况时已经开始，并非新增政策内容。从去年年底至今，财政部对于地方政府为城投企业出具的担保承诺函做出了“作废”、“予以收回”的决定；同时，国务院88号文也明确规定，地方政府违规举债，包括但不限于通过企事业单位举借政府债，金融机构违法违规向地方政府提供融资，地方政府违法违规提供担保的行为都属于违法违规行为；此外，在今年3月份重庆市黔江区财政局局长因违规举债担保被行政撤职，彰显出国家执行法律政策规定，坚决打击地方政府违规担保的决心。但此次50号文规定，相较之前的整改，主要变化体现在整改态度更加坚决，整改内容更加具体。一方面，明确整改地方政府违规担保的最终时间为2017年7月31日，对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，省级政府性债务管理领导小组应当提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。另一方面，金融机构为城投平台提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保，地方政府及其所属部门也不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债。此次50号文明确、具体指出文件、会议纪要、领导批示等担保方式的违规性，可将整改落到实处，有助于切实杜绝地方政府违规担保现象的再次发生。

此外，50号文允许地方政府设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化的融资担保体系，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。该内容为新增内容，可降低城投企业对外担保风险、降低区域企业的融资成本和降低地方政府化解区域内对外担保风险的成本。首先，目前融资平台通过对区域内融资平台提供担保，或是融资平台直接互相担保来增强被担保方的融资能力以减轻地方政府的资金压力，但该模式导致部分区域城投平台对外担保风险较高，通过地方政府成立担保公司在一定程度上可以缓解城投企业对外担保压力，或将降低城投企业对外担保风险。其次，对干部分行政主体级别较低的平台来说，若有区域内行政主体级别较高的担保公司为其债项提供担保，能在一定程度上降低融资成本。最后，地方政府成立担保公司，可以改变过去地方政府组织化解区域对外担保风险的这种模式，转而以市场化方式运作，可降低地方政府化解区域内对外担保风险的成本。该政策仍需关注的是，地方政府成立的担保公司，其对于债项信用等级的提升水平与之前地方政府担保存在一定差异，同时，50号文未披露成立担保公司的行政主体级别以及资质要求，若对担保公司的行政层级和企业资质不加以统筹控制，可能导致对外担保公司数量过多，资质不一，地方对外担保公司出现信用风险事件。因此，该新增内容未来在逐步实施过程中，或将还有配套的具体政策出台。

2、城投企业市场化转型收锚起航，城投债发行或将收缩，未来需重点关注以土地出让收入为主要偿债来源的区域及城投企业。国发[2014]43号文发布后，城投企业逐步进行市场化转型成为行业发展的趋势。但2015~2016年宏观经济下行压力较大，为了稳增长，基建投资托底经济作用不断凸显，地方政府通过城投企业融资较好地保证了基建投资稳步进行，但在这期间城投企业市场化转型基本处于“抛锚”状态。除了行政等级较高、区域经济相对发达、新增基建投资任务减轻、历史存量经营性业务资质较好、城市资源相对丰富的城投企业已经在谋求转型外，大部分地区的城投企业仍承担着较重的基建投融资建设任务，转型还未实质性开展。50号文进一步厘清地方政府和城投企业的关系，要求政府不得干预城投企业正常的市场化融资行为，融资端的去行政化将使城投企业作为政府融资平台的职能减弱，向国有资本运营主体的市场化转型将进入一个关键节点，城投平台市场化转型“收锚起航”。此外，50号文也明确规定地方政府不得将公益性资产、储备土地注入城投企业，不得承诺将储备土地预期收入作为融资平台公司偿债资金来源。（1）不得注入公益性资产和储备土地的规定与财预[2012]463号文的精神一脉相承，未来政府注资只能以经营性资产或货币资金的形式，这种做法可提高城投企业资产的合法合规性，保护投资者合法权益，同时，又可避免地方政府绕道通过融资平台变相举债，保证国有资产的安全性；（2）不得承诺将储备土地预期出让收入作为城投企业偿债资金来源，此规定将债务偿还由“预期”转为“预算”，避免地方政府大规模举债冲动。未来城投企业代建项目债务偿还将真正落实至财政预算，地方政府将会严格监控支出，融资平台大规模举债冲动或将有所抑制；（3）以土地出让收入为债务偿还来源的城投债，未来将无法发行，并行市场利率上行，城投债发行规模或将收缩；（4）以储备土地出让收入作为债务主要偿债来源的地区影响较大（如：重庆、武汉），需重点关注；（5）区域政府财力较弱、此前政府注入土地对政府相关债务保障程度较弱且公益性项目资金平衡主要依靠土地出让收入的城投企业，如园区开发和轨道交通类平台企业，其信用品质将有所弱化。

3、进一步规范PPP运作模式，PPP项目落地进度可能降速。50号文，一方面鼓励地方政府与社会资本依法规范合作，允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，并在重点领域和薄弱环节适当让利；另一方面明确禁止政府通过PPP和各类投资基金变相举债，不得以任何方式承诺回购社会资本方投资本金及承担其损失，不得承诺最低收益。自2013年财政部统筹推进PPP改革以来，PPP项目推进已取得初步成效。截至2016年末，中国PPP综合信息平台入库的项目多达11，260个，概算总投资达13.50万亿元，已签约落地的项目1，351个，总投资2.20万亿元。与2015年相比，项目落地数量和投资规模均增长了4倍多。但目前PPP在项目实施过程中仍然面临着观念转变不到位、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范以及风险分配不当等问题。50号文通过明确PPP不得承诺最低收益等内容，有利于PPP重新回归到“利益共享、风险共担”的本源。但是，此次PPP规范并叠加近期融资成本上行，民营资本介入的意愿或将减弱，PPP项目的落地进度可能降速。

4、多部门联合监管，处罚惩戒力度加大，惩处范围首次扩大至中介机构。50号文明确规定，对于地方政府中长期支出以及融资平台举债行为展开多部门联合监管，首次将司法机关和行业自律组织纳入监管体系；同时，对于政府及其部门违法违规举债或担保以及融资平台违法违规融资，明确将对相关部门、主管人员和责任人进行问责追究。自2016年四季度起各地方政府已经展开相关违法违规行为的清理和整顿，从3月份对重庆市黔江区财政局违规担保以及相关金融机构违规贷款事件的严肃处理，也表明惩处力度不断加大。此外，通知首次将追责范围扩大至审计、自查评估、评级公司、律师事务所等中介机构，体现财政部对地方政府及城投平台公司违法违规行为的监管和惩处力度不断加大。对提供和接受政府担保承诺等保证函行为处罚力度的加强，短期内或会对城投企业融资造成一定负面影响，但长期来看，将会进一步规范地方城府及平台举债行为，有利于融资平台规范有序发展。

5、地方债券为政府债务举借的唯一形式，地市级政债务府信息将进一步公开。50号文重申地方政府举债必须在国务院批准的限额之内，地方政府债券为地方政府举债的唯一形式，除此之外政府及其所属部门不得以任何方式举债，进一步重申和强调了地方政府债务的统一管理。同时，50号文明确要求县级以上地方各级政府公开本地区政府债务限额、余额及本级政府债务详细信息，并加强融资平台名录的披露，这将进一步提高地级市地方政府信息的公开透明，有助于更加准确的对其地方政府财政实力、政府债务及或有负债的判断，也将有效监督地方政府债务管理，避免地方政府债务大规模不合理扩张。根据中债资信统计，截至2015年底地市级地方政府债务规模及债务率公布比例不足50%，未来进一步提升信息披露的空间仍很大。

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